Матеріали обговорювання

до проекту Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (від березня 2012 року)

Цей документ підготовлено Центром експертизи реформ місцевого самоврядування Ради Європи, Генеральним директоратом ІІ – Демократія, у співпраці з професором Жераром Марку Університету Париж 1 Пантеон-Сорбонна,  директором GRALE (Дослідницької групи з питань місцевої адміністрації/управління в Європі), Франція.

Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні  запропонована  у відповідності до рішення Кабінету Міністрів України. Це стратегічний (політичний) документ, який  розробляється пакетом законодавства. До проекту Концепції додається документ під назвою  “Політична пропозиція”, істотна частина якого підсумовує проект концепції;  у  “Політичній пропозиції” подано інформацію про всі попередні кроки, які здійснювалися в рамках реформи місцевого самоврядування з часу прийняття чинного Закону «Про місцеве самоврядування». Рада Європи  була задіяна до всіх програм реформ цього періоду, і до кожної з них надавала свої оцінки  та рекомендації.  Запропонований проект концепції включає  стислу оцінку ризиків запропонованої нині реформи, а також стисле порівняння проекту концепції з іншими можливим варіантами;  ці частини слід зробити більш розгорнутими  в напряму політичної дискусії, якщо цей варіант буде прийнято Кабінетом Міністрів.  Нарешті,  цей документ містить  резюме усіх позицій, що висловлювалися на етапі консультацій.  Зокрема,  йдеться про комплексні пропозиції, надані Харківською обласною держадміністрацією, які чітко і в системний спосіб зазначають різні напрямки реформи. Крім того,  проект концепції, так  і «Політична пропозиція» містять узагальнення  недоліків чинної організації місцевого самоврядування, які  вказують на необхідність комплексної реформи;  упродовж останніх років така оцінка проводилися кілька разів, а тому ми можемо  погодися з усіма цим пунктами.

Проект концепції являє собою опис комплексної реформи, яка охоплює територіальну основу органів місцевого самоврядування базового рівня (муніципальний рівень, який в українській номенклатурі має різні назви),  органи місцевого самоврядування всіх рівнів, в тому числі  виконавчі комітети регіональних (обласних) та районних рад,  розподіл завдань між органами місцевого самоврядування різних рівнів, глибинну реорганізацію місцевої державної адміністрації, яка має виконувати функції координації та нагляду. Пропонується також часовий графік щодо прийняття законодавчої основи  для першого етапу реформи упродовж 2012 року,  та  другого кроку  в рамках першого етапу, а також нового пакету законодавства, в тому числі  внесення змін до Конституції  упродовж  2013-2015 рр.

За умови врахування поданих нижче коментарів проект концепції,  у його нинішній  версії, можна використовувати як достатню основу для комплексної реформи  місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яку упродовж багатьох років було рекомендовано Радою Європи.

Водночас слід зазначити відсутність чіткого зв’язку між цим проектом концепції та  законопроектом  «Про об’єднання територіальних громад», представленого в грудні місяці минулого року, та до якого Радою Європою було надано коментарі та рекомендації. Чи означає це те, що законопроект було подано в очікуванні на проект концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні,  чи  навпаки,  що наразі від цього законопроекту уже відмовилися,  або ж, принаймні, він підлягає подальшому перегляду?

У цій оцінці  ми  спочатку розглянемо всю концепцію;  далі, зазначимо кілька її положень, які можуть негативно вплинути на впровадження реформи та очікувані результати;  і зрештою, зазначимо деякі невирішені проблеми, про які уже йшлося в  оцінках та висновках, що раніше надавалися Радою Європи.

I.     Проект концепції: загалом відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування та попереднім рекомендаціям Ради Європи 

Проект концепції базується на принципах, що  визначаються у чинній Конституції України та на припущенні про адекватність нинішньої трирівневої системи: громада – район та міста  обласного значення  –  область  (Республіка Крим)  та міста зі спеціальним статусом еквівалентним області (Київ та Севастополь).

Насправді,  якщо взяти до уваги розміри України, то така структура не викликає сумнівів. На подальших етапах, для того, щоб вирівняти існуючі диспропорції (зазначені у «Політичній пропозиції» на стор. 15) та  врахувати  результати територіальної реформи на першому рівні, можливо, виникне необхідність перегляду меж  районів.

Проект концепції справедливо визначає питання органів місцевого самоврядування базового рівня основним, а тому розглядає реформу територіальної організації на базовому рівні першим кроком реформи. Лише після  успішного укрупнення  базового рівня можна буде визначити завдання цього рівня, стосунки  з вищим рівнем  та з державними адміністраціями.

На користь цієї хронології реформи свідчить іноземний досвід. У Польщі де реформи місцевого самоврядування виявилися найбільш успішними з – поміж країн Східної Європи,  спочатку реформу було впроваджено на муніципальному рівні, а потім уже  на рівні району та області. В Угорщині також, зусилля концентрували  на муніципальному рівні.

У відповідності до Конституції України, система органів місцевого самоврядування базового рівня має відповідати системі адміністративно-територіальних одиниць. Відповідно,  необхідно виключити можливість існування складних адміністративно-територіальних утворень (так званих “матрьошок”).

Закон має  забезпечити для муніципалітетів два способи впровадження реформи: або шляхом об’єднання (злиття) територіальних громад в одну більшу громаду, або шляхом міжмуніципального співробітництва через утворення союзу громад, в якому утворюється один представницький орган та його виконавчі органи. Цей спосіб зазначено у “Політичній пропозиції” (стор.8), але не міститься у проекті концепції. Вважаємо, що цей спосіб слід відновити у тексті концепції, адже інакше, це може викликати сумніви щодо справжніх намірів Уряду. Далі, у концепції зазначається, що жителі сіл, селищ,  або міст, які не є (або вже не є) самостійними громадами формують  “органи самоорганізації” інтегровані в систему місцевих органів самоуправління муніципалітету (громади).

Це слушний варіант, яким можна скористатися для того, щоб подолати спротив  та  організувати муніципальний орган на належнішому рівні. Втім, для того, щоб досягти мети територіальної реформи модель такого органу спільної  співпраці має бути організована в точній відповідності до закону, це стосується як інституцій, так і компетенцій; інакше, виникає серйозний ризик того, що варіант співпраці стане способом уникнення територіальної реформи.  Як приклад можна навести територіальну реформу у Франції, що впроваджувалася у відповідності до закону 1999 року, який передбачає організацію інтегрованих міжмуніципальних  органів, наділених істотними  повноваження у кількох важливих питаннях, в тому числі  оподаткування.

Дивно, але  у документі не згадується прийняття перспективних планів формування громад обласними державними адміністраціями,  про який йшлося у наданому у грудні 2011 року законопроекті «Про об’єднання територіальних громад». Хочемо нагадати, що  такий план ми піддавали критиці, через відсутність відкритої процедури його підготовки, яка відбувається за участі місцевих органів влади, та через протиріччя між можливістю добровільного об’єднання територіальних громад та обов’язковістю впровадження таких планів. Насправді, такі плани необхідні, і їх слід включати у проект концепції, але водночас, вони мають бути спрямовані на досягнення домовленості сусідніх територіальних громад щодо їхніх меж, та типу об’єднання.

Це означає, що  проект концепції має чітко пропонувати два способи територіальної реформи, той, спосіб, який базується на співпраці, має включати інтегровані  міжмуніципальні органи, статус і компетенція яких  визначається  законом,  а також консолідовані плани (плани укрупнення), що розробляються на обласному рівні за участі територіальних громад. Тут можна скористатися  досвідом Франції, де плани укрупнення схвалюються префектом на основі консультацій з радами у кожному департаменті. Ця комісія (яка складається з обраних представників) може  вносити зміни до запропонованого перфектом плану укрупнення, за умови їх схвалення двома третинами від більшості, ці зміни будуть обов’язковими для виконання перфектом.

Що стосується визнання права громадян формувати “органи самоорганізації”, які становлять частину системи органів місцевого самоврядування нової об’єднаної  громади, то, це може виявитися ефективним способом для подолання недовіри  до територіальної реформи, та забезпечення тіснішого зв’язку муніципальної адміністрації з громадянами, які  проживають в різних населених пунктах, інтегрованих в громаду. Цей спосіб уже довів свою ефективність у кількох країнах, де його використовували для того, щоб заручитися широкою підтримкою територіальних реформ (див. наприклад, інформацію про територіальну реформу в Польщі, Греції, Болгарії).

Проект концепції передбачає запровадження радикальних змін на рівні району та області. Йдеться  про внесення змін до Конституції, для того, щоб створити конституційну основу утворення виконавчих органів обласних та районних рад, і для розмежування повноважень між ними та відповідними місцевими державними адміністраціями. Більше того,  проект концепції не містить посилання на чинне визначення  обласних та районних рад, як представницьких органів  спільних інтересів громади,  залишаючи таким чином, відкриту можливість для визначення  обласних та районних територіальних громад на  вищому рівні. Втім, яким би не виявилося остаточне рішення щодо цього питання, суть полягає в можливості утворення  виборних  виконавчих органів районних та обласних рад.

Буде переглянуто розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів та державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування. У цьому контексті слід зазначити, такі аспекти:

-         Слід скасувати дублювання повноважень органів місцевого самоврядування  різного рівня;

-         Функції місцевих органів виконавчої влади (ми розуміємо, що це: голови обласних і районних державних адміністрацій та їхній апарат) та територіальні органи центральних органів виконавчої влади (ми розуміємо, що це: міністерства та інші центральні органи виконавчої влади) будуть передані органам місцевого самоврядування, які мають найтісніший контакт з громадянами. Цей пункт у частині 3 проекту концепції, означає здійснення Державою передачі істотної частини повноважень органам місцевого самоврядування.

Слід визначити Програму передачі повноважень. У проекті концепції зовсім не йдеться про  масштаби такої передачі, у  документ є лише посилання на принцип субсидіарності. Але ж нам відомо, що визначення повних та виключних компетенцій та повноважень  органів місцевого самоврядування стосовно надання послуг населенню, та розподіл компетенцій між органами місцевого самоврядування різних рівнів, місцевими органами виконавчої влади та територіальними органами  центральних органів виконавчої влади   становитиме перший етап реформи, а саме, прийняття упродовж 2012 року відповідних законодавчих документів.  Водночас, тут дещо неясно, адже в документі сказано про те, що  визначення компетенцій районних та обласних  органів місцевого самоврядування повинно відбуватися на другому етапі реформи, тобто,  в період починаючи з 2013 по 2015 рр. Насправді, ми розуміємо, що другий етап буде найважливішим в тому, що стосується функцій різних інституцій у новій системі,  адже процес передачі повноважень новим органам місцевого самоврядування різних рівнів  відбуватиметься лише після їх закріплення, з урахуванням  спроможності цих органів до їх реалізації; це означає, що така  передача повинна відбуватися  поступово – адже саме в такий спосіб це відбувалося в інших країнах, які впроваджували такого плану реформу децентралізації  (наприклад, у Франції та Польщі).

Реорганізація державної адміністрації на місцевому рівні супроводжуватиме реформу місцевого самоврядування.  Цю реорганізацію буде спрямовано на оптимізацію надання державними адміністраціями послуг населенню та ліквідацію “диспропорцій” стосовно доступу  до послуг та якості послуг  –  цей пункт проекту концепції означає, перегляд меж районів.  Функції, що виконуються  місцевими державними адміністраціями слід визначати після того, як  буде визначено функції органів місцевого самоврядування для кожного рівня, і, на загал ці функції здебільшого становлять функції контролю та координації,  тоді як інші повноваження визначаються за застосування принципу  субсидіарності  (див. проект концепції стор. 7). У “Політичній пропозиції” зазначено, що  Харківською обласною державною адміністрацією  пропонується  в результаті реформи “ліквідувати” районну державну адміністрацію. (див. стор 8).

Проект концепції  наголошує на підвищенні участі  громадян у прийнятті рішень. Йдеться про те, що процес прийняття рішень має бути якомога відкритішим для участі громадян, зокрема,  завдяки різним формам прямої демократії та впровадження принципів «вiдкритостi» та «пiдзвiтностi» (див. частину 3 “Шляхи і способи розв’язання проблеми”). Проект концепції також зазначає необхідність організувати контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку громадян та організацій громадян, а не здійснювати його виключно шляхом адміністративного контролю.

Це мабуть найскладніша частина концепції. Адже ці принципи потребують належної законодавчої основи, яка визначає права, процедури, запити,  судовий розгляд,  та  розмежування між різними секторами (наприклад, містобудівної діяльності, захисту довкілля)  на основі  спільних принципів та загальних положень, що стосуються всіх секторів, діяльність яких не визначається спеціальним законодавством. Крім того, успіх інституцій щодо участі громадян залежить від того, наскільки громадяни довіряють публічним інституціям. Це означає, що для підвищення рівня довіри необхідно докласти значних зусиль аби удосконалити методи їхньої роботи,  підвищити прозорість, та чесність органів місцевого самоврядування;  адже, лише це сприятиме участі громадян. З іншого боку, нам слід враховувати політичну культуру. Пряма демократія як звичайний спосіб прийняття рішень  на місцевому рівні  розвинулася лише  у незначній кількості країн, зокрема у  Швейцарії, і меншою мірою у Німеччині; тоді як серед країн колишнього соціалістичного табору можна назвати лише  Чеську Республіку. В інших країнах місцева демократія істотно покладається на представницьку демократію. У Швеції, наприклад, надзвичайно суворі вимоги щодо прозорості  виявилися ефективною гарантією проти зловживання владою;   взагалі, витоки цього явища спостерігаються у політичній  традиції, що розвивалася  починаючи з 18 сторіччя. Україна  має відшукати свій власний  баланс між різними видами інституцій, що сприяють розвиткові місцевої демократії.

10. У проекті концепції йдеться про процедурно визначену систему контролю з боку місцевих органів виконавчої влади за виконанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України;  ця функція контролю повинна стати основною функцією обласних та районних держаних адміністрацій. Це означає, що державна адміністрація повинна розглядати рішення органів місцевого самоврядування не по суті, а  виключно, виходячи з їх законності, принаймні, в тій частині, що стосується  власних функцій органів місцевого самоврядування. Втім, у цьому пункті проекту концепції цю визначальну  різницю не прописано.

Така система контролю потребує подальшої розробки в тій частині, що стосується анулювання постанов місцевого органу влади (головою державної адміністрації або адміністративним суддею), проміжних способів вирішення питань, та прав органів місцевого самоврядування оскаржувати рішення, які анулюють їхні постанову.

Виконання зазначеного стало б істотним кроком вперед у дотриманні Європейської хартії місцевого самоврядування,  хоча  сам принцип, уже було закладено у Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування» 1997 року. Втім,  функція, яка закріплюється за територіальними органами центральних органів виконавчої влади (міністерств), що стосується виконання завдань  органів місцевого самоврядування може згубно вплинути на вищезазначений принцип, що, власне, ми  побачимо далі.

11. І, нарешті,  проект концепції, приділяє увагу умовам впровадження реформи: зокрема, бюджетній базі та кадровим ресурсам нових муніципалітетів або об’єднаних органів. На другому етапі реформи з метою надання новим муніципальним бюджетам власних ресурсів, достатніх для виконання їхніх нових функцій передбачається внесення змін як до Бюджетного, так і Податкового кодексів.

У проекті концепції також йдеться про фінансування самого процесу реформи, втім, саме це питання виписано дуже нечітко (див. частину  5): пропонується здійснювати реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади за рахунок державного та місцевих бюджетів у межах асигнувань, що передбачатимуться у відповідних бюджетах на відповідний рік. По-перше, має існувати система стимулів для територіальних громад, яка чітко вказує на вигоди від укрупнення громади. Далі, слід мати кількарічний кошторис вартості реформи,  а також планування ресурсів необхідних на кілька років вперед. Відсутність фінансової підтримки може в результаті спонукати провал самої реформи.

12. Водночас, передусім,  тобто, упродовж 2012 року, слід провести реформу державної служби в органах місцевого самоврядування, для того, щоб підготувати самих працівників до реформ, в тому числі проведення реформи класифікацій за використання європейського досвіду у цій сфері.

13. Проект концепції звертає увагу на той факт, що  на другому етапі реформи буде прийнято новий Закон «Про місцеве самоврядування»,  а також на те, що впровадження реформи вимагатиме внесення змін до значної кількості законів,  та інших законодавчих актів що стосуються муніципального майна, земельних, господарських, цивільних відносин, охорони навколишнього середовища та інших важливих питань життєдіяльності громад.

Досягти належного узгодження змін до чинного законодавства з концепцією передачі повноважень новим органам місцевого самоврядування, та передачею повноважень органам місцевого самоврядування різних рівнів можна лише за умови модифікації галузевого законодавства, яке має детально відобразити нову урядову  структуру відповідного сектора.

II.    Недоліки  та ризики положень проекту концепції

У цій частині ми розглянемо кілька положень, які або не є чітко зрозумілі, або можуть спонукати появу труднощів, що, зрештою, може негативно позначитися на впровадженні реформи. Основні проблеми  стосуються концепції  функцій органів місцевого самоврядування,  та відповідних функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій та територіальних органів  центральних органів виконавчої  влади  та  контролю діяльності органів місцевого самоврядування.

Якщо говорити  про функції органів місцевого самоврядування то, проект концепції  підготовлено виходячи з того, що  органи місцевого самоврядування повинні на кожному рівні (громади, району, області) здійснювати повний спектр, виключних  функцій, а також, з того, що жодне повноваження, функція  чи завдання не повинне дублюватися органами місцевого самоврядування іншого рівня. Водночас, слід на голосити на відсутності концептуального викладу розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів, за винятком посилання на принцип субсидіарності, який можна використовувати для того, щоб обґрунтувати централізацію функції, так і її  передачу на інший рівень.

Ми переконані, що такі рекомендації проекту концепції не придатні для  їх практичного  впровадження. У Франції – країні, яка також має трирівневу систему місцевого самоврядування -   так-зване питання “розмежування компетенцій” залишається невирішеним уже упродовж тридцяти років, з часів  запровадження реформи децентралізації  1982 року. Більше того,  останній Закон  «Про місцеве самоврядування», від 16 грудня  2010 року  ймовірніше за все також не зможе вирішити цього питання (але, що стосується процедурних питань див. далі за текстом).

Основна проблема полягає не у “власних,” а у  “виключних” компетенціях. Непорозуміння виникає в результаті   неправильного погляду на розподіл  повноважень у федеральних урядах: адже завжди існує перелік питань, які належать до компетенції федерального законодавчого органу, тоді як інші    розглядають як залишкову компетенцію, якою наділяють органи, членів федерації, або ж існує комбінація різних критеріїв  стосовно розподілу законодавчих повноважень. Але в умовах унітарної держави, так само як це відбувається на рівні законодавства членів федерації (або в країнах, де регіональні органи місцевого самоврядування наділені законодавчою владою  –  наприклад, Іспанія, Італія),  розподіл повноважень стосується не законодавства, а адміністрування. Це означає, розподіл множинних повноважень у будь-якій сфері публічної компетенції (відповідальності): наприклад джерел фінансування та управління видатками, повноваження приймати нормативні документи на виконання положень законодавства або визначених на центральному рівні правил (стандартів), або для забезпечення організації різних органів, задіяних у виконання конкретної функції, повноваження приймати, виконувати та контролювати окремі рішення,  повноваження управляти персоналом, численні обв’язки пов’язані  з винесенням рішень щодо запитів та претензій,  та багато інших повноважень. Як наслідок, за винятком суто місцевих питань, законодавство має визначити розподіл повноважень між кількома рівнями місцевого самоврядування:  наприклад, встановити стандарти надання послуг, та рівні фінансування конкретної послуги виконавчими органами; планування на регіональному рівні;  менеджмент, окремі рішення  на муніципальному або районному рівні. Таким чином, як уже наголошувалося раніше, галузевому законодавству відводиться ключова роль у реформі децентралізації, а це означає, що окрім загальної політики децентралізації, впровадження реформи має відображатись у всіх галузях, де органи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади мають свої повноваження, у відповідності до нового розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, та між органами місцевого самоврядування різних рівнів. Отже,  враховуючи те, що загалом можливо і необхідно уникати дублювання повноважень – слід водночас зазначити, що у тексті документу це поняття не завжди вживається в одному й тому ж значенні, інколи воно використовується в ширшому значенні, як “компетенція” або “відповідальність”) та «завдання», а тому неможливо уникнути дублювання різними органами однієї і тієї ж самої функції.

У результаті єдиний можливий вихід із ситуації полягає  в тому, щоб спрощувати, (і, на жаль, донині у Франції цього не було досягнуто), тобто, – вважати, що згідно з законом усі повноваження органів місцевого самоврядування виконуються муніципалітетом (громадою), за винятком тих, випадків, коли закон їх конкретно закріплює за органом місцевого самоврядування вищого рівня. Це означає, що всі передані повноваження мають взяти на себе  муніципалітети, закон також має визначити, які з них – як виняток – закріпляються за обласними або районними органами місцевого самоврядування. Цей спосіб було успішно впроваджено у Польщі, і закріплено в Конституції 1997 року; аналогічні положення містять конституції Чеської Республіки та Словаччини, але  у цих країнах їхній вплив, через розкол муніципалітетів після падіння комуністичного режиму,  виявився меншим. Цей принцип можна успішно використовувати за умови завершення територіальної реформи, для того, щоб установити базовий рівень системи місцевого самоврядування – мережі територіальних одиниць з власними органами місцевого самоврядування, які матимуть бюджетну спроможність та кадри, необхідні для  виконання усіх завдань місцевих  органів. У Швеції та Данії  обумовлення щодо здійснення всіх повноважень органів місцевого самоврядування на рівні муніципалітету не існує, навпаки ради (у випадку Данії починаючи з 2007 року регіональні ради) користуються положенням про загальну компетенцію: тим не менш, якщо подивитися на законодавство та розподіл їхніх бюджетів, то видно, що вони здійснюють саме ті функції, які визначено Законом, та які не здійснюються на рівні муніципалітету.

Отже, ми пропонуємо перш за все завершити територіальну реформу, що згідно з проектом концепції насправді становить  перший етап реформи. І далі, розробляти  стратегію реформи виходячи з того принципу, що за винятком повноважень, які конкретно закріплені за районним або обласним рівнем, повноваження органів місцевого самоврядування має виконувати об’єднана  громада. 

Крім того, положення про загальну компетенцію має  визнаватися на  рівні муніципалітету, і можливо також  на рівні району та області. Положення про загальну компетенцію міститься у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування. Це не принцип розподілу повноважень і функцій, – це  принцип свободи, його мета полягає в тому, щоб надати органу місцевого самоврядування можливість висувати ініціативи, які стосуються публічного інтересу його мешканців,  за тієї умови, що  це не порушує повноважень іншого органу, і не  суперечить закону. На використання цього положення не  виділяється значної частки бюджетних видатків, і, насправді воно залежатиме від бюджетної спроможності відповідного органу  місцевого самоврядування. Втім, це – фактор гнучкості в  здійсненні органом місцевого самоврядування свої діяльності щодо задоволення конкретних місцевих потреб, та стимул для здійснення такого управління ресурсами, яке дозволяє  мати таку спроможність, навіть, якщо і обмежену.

Ще одне питання стосується відмінності між «власними» та «делегованими» повноваженнями. Про це йдеться в одному з перших положень проекту концепції (див. на початку частини 3). Власні повноваження – це функції, які органи місцевого самоврядування виконують, у відповідності до їхньої власної відповідальності в рамках Закону. Делеговані повноваження – це функції, які орган місцевого самоврядування виконує, як представник Держави; вони продовжують залишатися  функціями Держави, не зважаючи на те, що виконуються органами  місцевого самоврядування. Як наслідок, відносини між органами місцевого самоврядування та державними адміністраціями, що стосується обох видів повноважень, особливо в питаннях фінансування та контролю,  не залишаться без змін, однак у проекті концепції цю істотну відмінність не достатньо  конкретизовано.

Більше того, відмінність між власними та делегованими повноваженнями має базуватися на розрізнені функцій, які в майбутньому буде продовжувати виконувати сама Держава під свою відповідальність, та функцій, які виконуватиме під свою відповідальність орган місцевого самоврядування. Єдиний натяк мітиться на стор. 7: “основнi вимоги до реформування…”: «діятимуть місцеві державні адміністрації, які наділяються повноваженнями контролю за законністю актів органів місцевого самоврядування на відповідній території, координують діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади. Інші повноваження місцевих державних адміністрацій визначатимуться виходячи з принципу субсидіарності». Ключовий момент полягає у змісті  цих “інших повноважень ”.

Якщо говорити про виконання функцій, які вважаються таким, що складають повноваження Держави, зазвичай існує два основні способи організації їх виконання: або через органи виконавчої влади або через органи місцевого самоврядування (що інколи кваліфікується як «непряме державне управління»).

Чого насправді бракує у проекті концепції, так це стратегічного бачення того, які саме функції, будуть виконуватися як  відповідальність державної адміністрації у майбутньому, уже після територіальної реформи.

Різницю  між власними та делегованими повноваженнями можна прочитати у Законі «Про місцеве самоврядування» 1997 року. Втім, широка концепція делегованих функцій  або завдань, негативно позначиться на масштабі реформи. І може в результаті спонукати таку ситуацію, коли  основна частина завдань, які виконуватимуть органи місцевого самоврядування будуть насправді скеровуватися державними адміністраціями.

Ознаки цього ризику можна побачити у наступному пункті   проекту концепції (стор.8): “територіальні органи центральних органів виконавчої влади здійснюють контрольні функції щодо забезпечення виконання законодавства України на відповідній території, надають адміністративні послуги населенню та юридичним особам у найбільш прийнятній формі та спосіб, здійснюють постійний моніторинг диспропорцій у доступі до послуг на відповідній території ”.

Широко представлена функція контролю, повинна також включати контроль за органами місцевого самоврядування. Здійснення моніторингу доступу до послуг, означає  спроможність переглядати рішення органів місцевого самоврядування та давати їм вказівки. Спроможність надавати адміністративні послуги означає, що ці територіальні органи центральних органів влади будуть і надалі відповідати за надання послуг, таких як: видача дозволів та сертифікатів чи особистих документів. Функції контролю та моніторингу можуть стосуватися делегованих повноважень місцевих органів влади. Такі функції є прийнятними, за умови чіткого та зрозумілого  визначення делегованих завдань. Як приклад незрозумілості у  чинному законодавстві можна навести положення Бюджетного кодексу  про так званий “другий кошик ”,  наприклад, функції , які підлягають під систему вирівнювання, тому що вони відповідають гарантованим Державою функціям. Незважаючи на те, що ці функції насправді є  власними повноваженнями  органів місцевого самоврядування,  державні установи здійснюють суворий моніторинг  їх виконання.

Власне ми хочемо сказати, що  у результаті наявності широкого  спектру делегованих повноважень та детального регулювання  так званих власних повноважень, ситуація лише виглядатиме як децентралізація, тоді як по суті  значних змін не відбудеться.

З огляду на зазначене, надзвичайно важливо, аби проект концепції було незабаром доповнено  оглядом функцій чи завдань, які Уряд України планує передати органам місцевого самоврядування, на яких умова, та згідно з  якими змінами у відповідному галузевому законодавстві.

На наш погляд, делеговані повноваження краще обмежити;  функції місцевих органів повинні в основному складися із власних завдань та повноважень; адже,  якщо переважатимуть делеговані завдання, то це призведе до неясності у  відповідних функціях Держави та місцевого самоврядування та підзвітності  органів, які відповідають за їх виконання. Ті функції, які Уряд України вважає за необхідне залишити як відповідальність  Держави, можуть виконуватися територіальними органами центральних органів виконавчої влади, і державні адміністрації  мають відповідати за їх виконання; тоді як органи місцевого самоврядування повинні відповідати перед громадянами за виконання їхніх власних завдань.

Проект концепції також наголошує на вимозі стандартизувати  послуги, які органи місцевого самоврядування надають населенню; ці стандарти повинні визначатися законом, із встановленням індикаторів та критеріїв оцінки якості надання цих послуг органами місцевого самоврядування (частина 3, стор.4   та  7).

Ця вимога може діяти проти децентралізації. У проекті концепції також йдеться про те, що у процесі передачі повноважень державою до органів місцевого самоврядування враховується їхня спроможність реалізувати ці повноваження. Це має теоретичне підґрунтя, втім центральні органи виконавчої влади можуть  використовувати цей аргумент для того, щоб скасувати або затримати передачу повноважень.

На сьогодні існують стандарти основних послуг, що надаються населенню: це стандарти вартості, які містяться у формулі дотації вирівнювання, прийнятої Кабінетом Міністрів та, які  використовують за основу для розподілу ресурсів на фінансування виконання повноважень “другого кошика” (наприклад кількість учнів…). Попри те, що це не сукупність індикаторів та критеріїв оцінки, втім, кожен знає чого можна очікувати в рамках  цих фінансових лімітів.

На розробку повних сукупностей критеріїв та індикаторів потрібен час, значна кількість статистичних спостережень, та запровадження системи збору даних для того, щоб можна було  використати ці дані; усі індикатори та критерії спонукатимуть спори. На загал, це обов’язково уповільнить упровадження реформ, а також ймовірно може заблокувати реформу: гарантія надання певного рівня послуги буде використовуватися проти  передачі повноважень місцевим органам влади.

Отже, цей пункт слід замінити наступним принципом:  по відношенню до нових повноважень,  переданих місцевим органам влади, органи місцевого самоврядування зобов’язані утримувати рівень послуг, що існував на момент їх передачі; вони можуть лише покращувати рівень послуг; у разі зменшення ними рівня фінансування, у порівнянні до того, що існував на момент передачі, це не повинно негативно впливати на рівень послуг, які підлягають перевірці  державними органами. 

Це не позбавляє необхідності виділити певний період часу для  розробки індикаторів та критеріїв оцінки шляхом проведення консультацій між практиками певного сектора, посадовими особами місцевих органів влади та експертами центрального уряду, у результаті, яких буде розроблено методологію та досягнуто мети оцінки на основі відносно широкої згоди.  Принагідно нагадаємо, що якісна оцінка, яку можна використовувати для позитивних зрушень, та висновки мають поділяти всі або більшість зацікавлених осіб.

Оцінка та моніторинг не повинні здійснюватися  виключно державними адміністраціями. Передусім, органи місцевого самоврядування та органи  виконавчої влади зобов’язані мати  власні системи внутрішнього аудиту щодо основних аспектів (питань), від яких залежить виконання їхніх завдань. Далі потрібен зовнішній аудит. В європейських країнах існує кілька типів зовнішнього аудиту  (див огляд, наданий Радою Європи   на початку 2011 р.: Ж. Марку “Огляд  систем зовнішнього аудиту місцевих органів влади, що використовується в деяких країнах Європи) Overview of external audit systems of local government in selected countries”). Ефективною виявилася система регіональних рахункових палат, що використовується у Франції та Польщі. Незалежність такої системи аудиту від політики має вирішальне  значення для її авторитетності серед політичних лідерів та громадської думки.

III.    Дві невирішені проблеми

Нарешті, проект концепції, так і політична пропозиція залишають невирішеними дві проблеми: кадри та ресурси.

Що стогується кадрів, то питання належними чином визначено у проекті концепції, і готується відповідний законопроект; Рада Європи уже дала свою оцінку останнього законопроекту з цього питання.

Тим не менш, документ не містить положення щодо переходу персоналу. Якщо завдання та повноваження від державних адміністрацій передаються до органів місцевого самоврядування, то тих працівників, які наразі там працюють, слід  перевести до служби у виконавчих органах місцевих рад. Інакше, органам місцевого самоврядування доведеться винаймати додаткових працівників, а реформа  підвищить вартість утримання персоналу у публічних бюджетах, і, останнє, ті працівники, яких не було переведено, але позбавлено від частини їхніх  повноважень та завдань вироблять свої стратегії повернути принаймні їх частину шляхом  здійснення контролю та моніторингу.

Водночас, слід зазначити, що переведення персоналу – це складне і дуже чутливе завдання. Його виконання потребує ретельного і перехресного аналізу персоналу, який працює у  в органах виконавчої влади над виконанням тих завдань, які наразі підлягають передачі, а також сум відповідних бюджетних асигнувань. Також, мають бути гармонізовані умови оплати та компенсацій державним службовцям, які працюють в органах виконавчої влади та  органах місцевого самоврядування. Звісно, якщо перехід до органів місцевого самоврядування призведе до втрати в оплаті або втрати можливостей, то ці працівники мобілізуватимуться проти реформ. Слід провести ретельну оцінку вартості таких заходів  та спланувати їх фінансування. І нарешті, організація служби в органах місцевого самоврядування має передбачати рівнозначні кар’єрні можливості для державних службовців, які працюють в органах виконавчої влади та  органах місцевого самоврядування; а поки що повинна залишатися можливість переходу від однієї до іншої служби.

У проекті концепції визнається фінансовий вимір реформи, втім документ не містить точного викладу того, як саме буде вирішено питання фінансування реформи. Сказано лише, що “слід забезпечити матеріальну та організаційну автономію органів місцевого самоврядування” (стор. 6) а також, що передачу  повноважень слід підтримати достатнім рівнем фінансового забезпечення (стор. 7). Водночас, не сказано як саме це  буде зроблено.

З огляду на зазначене вище, проект концепції слід скоріше  доповнити фінансовим документом, який міститиме точний  кошторис видатків, які слід передавати разом з новими повноваженнями, та альтернативні пропозиції щодо того, як забезпечити достатні ресурси у місцевих бюджетах, для того, щоб покрити ці видатки. Безсумнівно, що передача повноважень стикнеться з двома труднощами: страхом місцевих посадовців, що уряд залишить невеличкі місцевості  самотужки вирішувати свої проблеми, а також, що передачу повноважень не буде компенсовано. Таким чином, слід планувати стимули на підтримку процесу укрупнення.

Що стосується ресурсів, то фінансовий документ також має включати комбінацію рішень: передачу частини податкових надходжень Держави, закріплення податків з податковими повноваженнями за місцевими властями та бюджетні трансферти (як дотації та субсидії) на конкретні цілі.

Наявність фінансової гарантії становить ключове питання, для підвищення готовності місцевих влад прийняти реформу.

Нарешті, оскільки Політична пропозиція містить тривалий перелік  законопроектів, які  були підготовлені та обговорювалися упродовж останніх років, а надто, в останні два роки,   важливо, щоб Уряд України дав чітко зрозуміти, які з   цих законопроектів  все ще  стоять на порядку денному, і які сам ,  слід вважати такими, що передують впровадженню проекту концепції.

Обговорюємо концепцію реформи місцевого самоврядування

Проект

ЗАКОН УКРАЇНИ

Про Концепцію реформи місцевого самоврядування

Верховна Рада України постановляє:

1. Схвалити Концепцію реформи місцевого самоврядування (додається).

2. Рекомендувати Кабінету Міністрів України протягом шести місяців внести до Верховної Ради України законопроекти, необхідні для реалізації положень Концепції.

3. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування..

Голова Верховної Ради України

СХВАЛЕНО
Законом України "Про Концепцію реформи місцевого самоврядування"
від ____________ N _______

Концепція реформи місцевого самоврядування

Концепція реформи місцевого самоврядування (далі Концепція) розроблена з урахуванням національного і міжнародного досвіду становлення та організації (функціонування) місцевого самоврядування, документів Ради Європи, зокрема Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи щодо розвитку місцевої демократії з метою визначення засад розбудови ефективної системи дієздатного, доброчесного місцевого самоврядування в Україні.

1. Проблеми, на розв'язання яких спрямована Концепція:

В Україні закладено конституційні засади місцевого самоврядування, ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування, прийнято низку базових нормативно-правових актів, які створюють правові та фінансові основи його діяльності.

Проте від часу ухвалення Конституції України та базових для місцевого самоврядування нормативно-правових актів розвиток місцевого самоврядування фактично зупинився на рівні територіальних громад - міст обласного значення, оскільки переважна більшість територіальних громад через їх надмірну подрібненість та надзвичайно слабку матеріально-фінансову базу виявилась не спроможною до виконання усіх повноважень місцевого самоврядування.

Існуюча в Україні система місцевого самоврядування сьогодні не відповідає потребам суспільства. Функціонування місцевого самоврядування не спрямовано на реалізацію його головного призначення - створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади.

Перед місцевим самоврядуванням постали виклики, які потребують ефективного та швидкого реагування:

- економічна неспроможність переважної більшості територіальних громад, органів місцевого самоврядування щодо здійснення власних і делегованих повноважень;

- недостатність ресурсів у бюджетах розвитку територіальних громад для інвестицій в інфраструктуру;

- криза комунальної інфраструктури, загрозлива зношеність теплових, водно-каналізаційних, водопостачальних мереж та житлового фонду;

- відсутність чіткого розподілу повноважень між рівнями, органами та посадовими особами системи місцевого самоврядування;

- погіршення якості складу місцевих рад внаслідок адміністративного втручання у виборчий процес, слабке представництво територіальних громад, особливо, сільських, в обласних та районних радах;

- відчуженість органів місцевого самоврядування від населення, закритість і непрозорість діяльності, неефективне використання комунальної власності, земельних ресурсів, корупція, популізм;

- криза кадрової політики, системи підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації посадових осіб, службовців органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад;

- нерозвиненість незалежного суспільного сектору соціальних ініціатив і соціальної економіки з виробництва соціальних, культурних, побутових, інформаційних та інших послуг для населення; невикористання ресурсного потенціалу цього сектору у місцевому розвиткові;

- нерозвиненість форм прямої демократії, відсутність у жителів навичок безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення;

- соціальна дезінтегрованість територіальних громад та неспроможність жителів до солідарних дій, спрямованих на захист своїх прав і відстоювання інтересів у співпраці з органами місцевої влади та досягнення спільних цілей розвитку спільнот;

- складна демографічна ситуація у більшості територіальних громад і погіршення кількісних та якісних параметрів людських ресурсів.

Ці виклики посилюються проблемами правового та інституційного характеру, які так і не були вирішені за роки незалежності України:

- конституційно-правовою невизначеністю територіальної основи місцевого самоврядування, диспропорціями системи адміністративно-територіального устрою;

- надмірною централізацією повноважень, фінансово-матеріальних та інших ресурсів;

- неефективною державною регіональною політикою, яка не стимулює громади до саморозвитку та прояву місцевої ініціативи;

- дублюванням повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

- недосконалою системою контролю з боку держави за законністю діяльності органів місцевого самоврядування.

2. Мета реформи та строки її виконання

2.1. Мета та завдання реформи

Метою реформування місцевого самоврядування в Україні є підвищення якості життя людини за рахунок створення умов для сталого розвитку територіальних громад як самостійних та дієздатних соціальних спільнот, члени яких матимуть можливість ефективно захищати власні права та інтереси шляхом участі у вирішенні питань місцевого значення.

Досягнення мети реформування місцевого самоврядування, створення реальної організаційної та фінансової автономності територіальних громад, наближення можливостей та якості їх діяльності до європейських стандартів вимагає:

- розроблення та реалізації системи заходів політичного, правового, інституційного та організаційного характеру, спрямованих на створення умов, сприятливих для сталого розвитку територіальних громад;

- трансформації базового рівня системи адміністративно-територіального устрою з метою формування суб'єкта місцевого самоврядування -територіальної громади, яка мала б необхідні правові, фінансові та інші ресурсні можливості для надання населенню повноцінних публічних послуг та забезпечення комфортних і безпечних умов проживання людини в селі, селищі, місті;

- стимулювання процесу становлення територіальної громади як цілісної (інтегрованої) солідарної соціальної спільноти, члени якої усвідомлюють свої інтереси та спроможні їх відстоювати у співпраці з органами місцевого самоврядування;

- стимулювання розвитку форм прямої демократії та створення умов для безпосередньої участі жителів у вирішенні питань місцевого значення, в тому числі через органи самоорганізації населення, громадські організації та інші об'єднання громадян;

- стимулювання розвитку незалежного суспільного сектору соціальних ініціатив і соціальної економіки із виробництва соціальних, культурних, побутових та інших послуг для населення;

- забезпечення прозорості діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

- розроблення дієвих механізмів громадського контролю за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

- перерозподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, а також органами місцевого самоврядування різного територіального рівня на засадах децентралізації публічного управління та субсидіарності з метою недопущення подвійного підпорядкування та дублювання функцій і завдань;

- удосконалення процедур формування органів місцевого самоврядування та обрання сільських, селищних, міських голів;

- створення умов для належного матеріального, фінансового та іншого ресурсного забезпечення виконання завдань та функцій місцевого самоврядування;

- встановлення прозорих правил контролю за дотриманням конституційності та законності правових актів місцевого самоврядування та визначення порядку судового захисту прав та законних інтересів місцевого самоврядування;

- удосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад, працівників комунальних установ та підприємств;

- підвищення ролі представників органів місцевого самоврядування у їх взаємовідносинах з органами державної влади;

- сприяння розвитку інвестиційного клімату та привабливості регіонів;

- започаткування системи комплексного розвитку територій шляхом співфінансування проектів різними рівнями влади;

- посилення правового захисту виборних посадових осіб громад;

- сприяння подальшому розвитку міжнародної співпраці у сфері підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників місцевого самоврядування.

2.2. Етапи і строки реалізації реформи

Етапи реформування місцевого самоврядування обумовлюються першочерговими, середньостроковими та перспективними завданнями трансформації системи місцевого самоврядування і повинні бути синхронізовані з формуванням нової територіальної основи місцевого самоврядування.

Перший етап - підготовчий:

- розроблення змін до законодавства про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації в частині розмежування компетенції місцевого самоврядування та виконавчої влади;

- удосконалення функціонування територіальних органів виконавчої влади.

Другий етап - формування соціально-політичної бази реформи:

- проведення широкої інформаційно-роз'яснювальної роботи;

- впровадження механізму партнерських відносин між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

- прийняття закону України про місцеві вибори за виборчою системою, що забезпечує належне представництво громадян у місцевих радах, територіальних громад у районних радах та районів у обласних;

- внесення змін до законодавства про публічну службу в частині встановлення єдиних підходів та вимог до регулювання державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

- створення умов для підтримки формування економічно спроможних і дієздатних територіальних громад;

- внесення змін до бюджетного, податкового, земельного, тендерного та іншого галузевого законодавства;

- прийняття нової редакції закону України "Про столицю України місто-герой Київ", прийняття окремого закону про територію з особливим статусом Севастополь, в частині забезпечення розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади;

- удосконалення законодавства в частині організаційно - кадрового забезпечення органів місцевого самоврядування, підвищення кваліфікації службовців, сертифікації якості управління виконавчих органів місцевого самоврядування;

- проведення сертифікації адміністративних послуг, які надаються місцевими органами виконавчої влади

Третій етап - впровадження реформи:

- проведення виборів до рад новостворених громад (сільських, селищних, міських рад);

- передача повноважень новоутвореним радам громад (сільським, селищним, міським радам) від районних, сільських, селищних, міських рад, місцевих органів виконавчої влади відповідно до закону;

Четвертий етап - розширення повноважень органів місцевого самоврядування районів та регіонів:

- внесення необхідних змін до Конституції України, що створюють конституційну основу для утворення виконавчих органів обласних та районних рад та розмежування повноважень між цими органами та місцевими державними адміністраціями;

- обрання районних рад та формування їх виконавчих органів;

- обрання обласних рад та формування їх виконавчих органів

- реорганізація районних та обласних державних адміністрацій в префектури.

3. Шляхи і засоби розв'язання проблеми

3.1. Принципи реформування

Реформування місцевого самоврядування має базуватись на основі Конституції та законів України та положеннях Європейської хартії місцевого самоврядування і здійснюватись на основі наступних принципів:

- законності та верховенства права;

- державної підтримки місцевого самоврядування;

- партнерства між державою та місцевим самоврядуванням;

- повсюдності місцевого самоврядування;

- правовій, організаційній та фінансовій автономності місцевого самоврядування;

- підзвітності і підконтрольності органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальній громаді та органам виконавчої влади у межах переданих функцій;

- субсидіарності.

3.2. Формування нової територіальної основи місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування базового, районного та регіонального рівнів має будуватися на новій просторовій основі, головні вимоги до якої наступні:

- гармонізація меж адміністративно-територіальних одиниць, створених для здійснення місцевого самоврядування, з територіальною структурою місцевих органів виконавчої влади та інших органів влади;

- повсюдність юрисдикції органів державної влади та органів місцевого самоврядування на територіях відповідних адміністративно-територіальних одиниць, за винятком окремих територій, що отримують спеціальний статус відповідно до окремих законів, де створюються спеціалізовані адміністрації;

- збіг меж адміністративно-територіальних одиниць з межами сусідніх адміністративно-територіальних одиниць того ж рівня;

- розміщення території адміністративно-територіальних одиниць в межах території лише однієї адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня;

- застосування принципу субсидіарності при визначенні повноважень для органів публічної влади щодо кожного рівня;

- наявність для кожного рівня адміністративно-територіальних одиниць повноважень, у т. ч. галузевих, які є домінуючими щодо інших рівнів у бюджетному, кадровому та політичному розрізах, що виправдовує створення такого рівня адміністративно-територіальних одиниць;

Статус адміністративно-територіальної одиниці набувають адміністративно-територіальні утворення, що відповідають вимогам кадрової, інфраструктурної, фінансової спроможності виконувати повноваження, визначені законом за відповідним рівнем адміністративно-територіальних одиниць переліку публічних послуг в повному обсязі; стійкі до демографічних та економічних викликів; визначені в установленому законом порядку межі території; де проживає така кількість отримувачів публічних послуг, що є не меншою від мінімальної, необхідної для відповідності нормам навантаження на бюджетні установи, що надають такі послуги.

До всіх органів публічної влади, як органів місцевого самоврядування, так і місцевих органів виконавчої влади, утворених на базі адміністративно-територіальних одиниць кожного рівня, застосовуються:

- єдині вимоги як щодо компетенцій, так і щодо надання соціальних та адміністративних послуг відповідно до соціальних стандартів, які визначаються законом;

- прямі комунікативні відносини з центральними органами влади;

- єдина система статистичної звітності.

Для бюджетів органів місцевого самоврядування, створених на базі адміністративно-територіальних одиниць, застосовуються прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом України.

3.3. Принципи розмежування повноважень місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади

Одним із найголовніших завдань реформи місцевого самоврядування є проведення розмежування повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Повноваження місцевого самоврядування поділяються на власні, пов'язані з вирішенням питань місцевого значення, та делеговані, (передані державою), що стосуються здійснення програм загальнодержавного значення.

Повноваження закріплюються державою за органами місцевого самоврядування, якщо:

- вони не стосуються забезпечення конституційного ладу держави, цілісності і суверенітету, безпеки та зовнішньої політики;

- потреба у відповідних публічних послугах є повсюдною;

- на відповідному адміністративно-територіальному рівні створені представницькі органи місцевого самоврядування та підпорядковані їм виконавчі органи;

- вони повинні бути стандартизовані, встановлено процедури надання відповідних публічних послуг

- вироблено чіткі вимоги до якості відповідних публічних послуг, встановлені критерії оцінки, індикатори успішності виконання повноважень;

- відповідно до принципу субсидіарності повноваження передаються на максимально низький рівень, на якому можливо і доцільно здійснювати ці повноваження з огляду на кадровий, фінансовий, інфраструктурний потенціал та ресурси, необхідні для реалізації повноважень на такому рівні;

- органи місцевого самоврядування готові та спроможні виконувати надані їм повноваження, мають ефективні інструменти реалізації місцевої політики щодо наданих повноважень, регуляторні, інституційні, інформаційні можливості;

- забезпечено зворотній зв'язок між державою та місцевим самоврядуванням шляхом встановлення відповідних інституцій та створення системи консультацій між державними органами та органами місцевого самоврядування через їх асоціації та об'єднання;

- забезпечено належний рівень фінансування повноважень шляхом закріплення частини податків та підтримки державою органів місцевого самоврядування, що ґрунтується на чітких та об'єктивних критеріях;

- забезпечено ефективний та формалізований контроль місцевими державними адміністраціями за дотриманням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України;

- створена адекватна система зовнішнього контролю з боку громадськості за реалізацією повноважень органами місцевого самоврядування.

Надання органам місцевого самоврядування повноважень здійснюється шляхом прийняття відповідних законів України.

Рівень децентралізації влади повинен відповідати співвідношенню двох показників - свободи органів місцевого самоврядування в прийнятті рішень та адекватності їх відповідальності за прийняті рішення.

3.4. Основні напрями реформування системи органів місцевого самоврядування та територіальних органів виконавчої влади

Органи місцевого самоврядування утворюватимуться на таких рівнях адміністративно-територіального устрою:, громада (сільська, селищна, міська рада), райони в місті Києві, район, регіон (область, Автономна Республіка Крим,) міста Київ та Севастополь.

В Автономній Республіці Крим продовжуватимуть діяти представницький орган - Верховна Рада Автономної Республіки Крим, виконавчий орган - Рада Міністрів Автономної Республіки Крим;

В областях органами місцевого самоврядування будуть обласні ради та їх виконавчі органи.

У районах органами місцевого самоврядування діятимуть районні ради та їх виконавчі органи.

В Києві та Севастополі будуть діяти відповідно, Київська та Севастопольська міські ради та їх виконавчі органи.

У громадах органами місцевого самоврядування будуть ради громад (сільські, селищні, міські ради, відповідно до статусу поселення - центру громади), їх виконавчі органи, голова громади (сільський, селищний, міський голова).

У поселеннях, що входять до складу громади (сільської, селищної, міської ради) і не є її адміністративним центром, обиратиметься староста села та може утворюватись орган самоорганізації населення.

У містах можуть створюватись органи самоорганізації населення, а для міст з районним поділом - відокремлені підрозділи виконавчого органу ради громади.

На рівні областей, Автономної Республіки Крим, Києва та Севастополя, та на рівні районів діятимуть представництва центральних органів виконавчої влади - префектури, очолювані префектами, які наділяються повноваженнями контролю за законністю актів органів місцевого самоврядування на відповідній території, координують діяльність територіальних органів виконавчої влади, що не входять в структуру цих префектур та здійснюють інші функції, надані законом.

Повноваження префектур різних рівнів розподіляються за принципом субсидіарності. Префекти є кар'єрними державними службовцями, що призначаються та звільняються за спеціальними процедурами. Префект області одночасно виконує обов'язки префекта району, центром якого є місто - обласний центр.

3.5. Взаємодія органів місцевого самоврядування з місцевими органами виконавчої влади

Система організації місцевих органів публічної влади на території повинна забезпечувати гармонізацію відносин між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

З цією метою територіальна організація місцевих органів виконавчої влади має забезпечувати:

- універсальність реалізації державної політики;

- певний рівень самостійності цих органів у способах реалізації державної політики;

- координацію діяльності територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

- ефективний контроль за діяльністю територіальних органів центральних органів виконавчої влади з боку центральних органів виконавчої влади та громадськості;

- ефективний контроль за законністю здійснення повноважень органами місцевого самоврядування.

3.6. Матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування

3.6.1. Комунальна власність

Матеріальною основою місцевого самоврядування повинно бути майно, в тому числі земля, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст (комунальній власності), а також об'єкти їх спільної власності,

Потрібно завершити розмежування комунальної та державної власності, в тому числі розмежувати землі. Первинним носієм права комунальної власності є територіальна громада. Розмежування власності здійснюється відповідно до визначених за рівнями публічної влади завдань і повноважень.

Територіальним спільнотам районів і областей має бути надане право власності на об'єкти, які забезпечують виконання ними визначених законом функцій.

Територіальні громади повинні отримати право об'єднувати їх комунальну власність чи набувати об'єкти в спільну комунальну власність, в т.ч. відповідні земельні ділянки для реалізації спільних програм, а також передавати об'єкти з власності одного суб'єкта комунальної власності з відповідними земельними ділянками у власність іншому суб'єкту комунальної власності за угодами відповідних органів місцевого самоврядування у визначеному законом порядку.

Має бути вдосконалено порядок вилучення об'єктів приватної власності для передачі їх до комунальної власності з метою забезпечення суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності.

3.6.2. Фінансове забезпечення місцевого самоврядування

Створення умов для належного виконання повноважень органами місцевого самоврядування та забезпечення їхньої фінансової автономії потребує вдосконалення законодавства щодо місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин. Зокрема:

1. Має бути забезпечено відповідність рівня фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування їхнім повноваженням, визначеним законодавством.

2. У частині делегованих державою повноважень мають встановлюватися чіткі, уніфіковані стандарти надання публічних послуг. Обсяг трансфертів з державного бюджету має забезпечувати дотримання цих стандартів. Для цього має бути створено уніфіковані методики та критерії оцінки забезпечення виконання соціальних стандартів.

3. У частині власних повноважень місцевого самоврядування держава встановлює загальні вимоги для місцевого самоврядування щодо якості надання публічних послуг.

4. Для забезпечення фінансовими ресурсами виконання делегованих повноважень за органами місцевого самоврядування необхідно закріплювати ті джерела, які за своєю природою є загальнонаціональними, однак на рівень сплати яких органи місцевого самоврядування мають істотний вплив При цьому вказані джерела повинні бути стабільними та добре прогнозованими. Має бути забезпечена така схема фінансової допомоги з боку держави на виконання делегованих повноважень, яка б дозволяла заохочувати ініціативу органів місцевого самоврядування до збільшення їх надходжень.

5. Для забезпечення власних повноважень необхідно використовувати фінансові ресурси, які за своєю природою закріплені за конкретною територією, сплати яких важко уникнути, які легко адмініструються органами місцевого самоврядування. При цьому органам місцевого самоврядування мають бути надані необхідні інструменти для забезпечення виконання цих повноважень у вигляді надходжень від оренди об'єктів комунальної власності, зокрема, землі, а також місцевих податків, права їх встановлення, регулювання ставок, адміністрування, правового захисту рішень місцевого самоврядування в частині стягнення місцевих податків та зборів.

6. При виробленні податкової політики повинні бути витримані такі вимоги в частині надання пільг в оподаткуванні:

- не можна вирішувати соціальні питання фіскальними інструментами - це прерогатива соціальних програм у видатковій частині бюджету;

- не можна надавати пільги виходячи із особливостей платника податків; вказані пільги можуть стосуватись лише об'єкта оподаткування;

- пільги по податках можуть надаватись лише тим органом влади, до бюджету якого зараховуються такі податки.

7. Субвенції, що надходять до місцевих бюджетів, повинні мати цільове спрямування на видатки розвитку за конкретними програмами.

8. Трансферти незалежно від їх природи мають надаватись безпосередньо до бюджетів, які є кінцевими отримувачами цих трансфертів.

Розрахунок трансфертів повинен проходити прозоро, гласно, із проведенням консультацій між державними органами та органами місцевого самоврядування через їх асоціації.

Процедури надання трансфертів мають забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту їх надання.

9. Для здійснення видаткових повноважень інвестиційного характеру органи місцевого самоврядування повинні отримати доступ до ринку запозичень. При цьому участь держави має контрольний характер.

10. Адміністрування місцевих податків та зборів має здійснюватись органами місцевого самоврядування з передачею їм відповідних функцій від державних податкових органів.

11. Органи місцевого самоврядування повинні мати можливість використовувати інструменти зовнішнього аудиту місцевого бюджету незалежними аудиторами.

12. Має бути запроваджено можливість середньострокового планування та затвердження бюджетів, у першу чергу щодо бюджету розвитку. При цьому необхідно забезпечити правонаступність прийнятих у попередні роки рішень щодо довгострокових та середньострокових програм. При плануванні місцевих бюджетів доцільно використовувати програмно-цільовий метод.

13. Тендерні процедури мають бути синхронізованими з етапами бюджетного процесу.

3.7. Інструменти реформування

Інструментами забезпечення реформування місцевого самоврядування є:

- інституційні - організація взаємодії органів державної влади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, громадських структур при розробленні засад реформування місцевого самоврядування та здійсненні реформи;

- економічні - вдосконалення бюджетного процесу, податкових та міжбюджетних відносин, сприяння розвиткові комунальної власності та інших складових матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування;

- кадрові - здійснення заходів, спрямованих на професіоналізацію служби в органах місцевого самоврядування, сприяння підвищенню кваліфікації службовців органів місцевого самоврядування та відповідне матеріальне стимулювання;

- інформаційно-просвітницькі - створення єдиного інформаційного простору органів місцевого самоврядування, забезпечення доступу громадян до інформації про рішення та діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування, проведення інформаційної кампанії щодо завдань, процесу здійснення та результатів реформи місцевого самоврядування в Україні.

- правові - передбачають моніторинг стану місцевого самоврядування та своєчасне внесення змін до Конституції України та нормативно-правових актів, що забезпечують його розвиток.

3.8. Законодавче забезпечення

Законодавче забезпечення реформування місцевого самоврядування повинно мати системний та комплексний характер і виходити з ідеології його цілісності, нового алгоритму конституційно-правового регулювання відносин у сфері місцевого і регіонального розвитку на таких рівнях законодавчого забезпечення.

Перший - інституційний. Для системної реформи місцевого самоврядування має бути здійснено тлумачення окремих статей чинної Конституції та внесення до неї необхідних змін.

Другий - законодавчо-спеціалізований. Мають бути внесені зміни до законодавства про місцеве самоврядування, про організацію виконавчої влади, іншого спеціалізованого законодавства, які випливають із цієї Концепції.

Третій - законодавчо-галузевий, який пов'язаний із внесенням змін до законодавства у сферах бюджетної, податкової, земельної політики, охорони здоров'я, освіти, соціального забезпечення, житлово-комунального господарства, цивільного захисту.

Такий комплексний характер законодавчого забезпечення реформування місцевого самоврядування разом із впровадженням нової державної регіональної політики та оптимізації адміністративно-територіального устрою дозволить провести структурні реформи, необхідні для України.

Має бути удосконалено законодавство про місцеві вибори. Воно повинно забезпечувати дієве представництво мешканців територіальних громад. Пропорційна виборча система із закритими партійними списками має бути замінена або пропорційною виборчою системою із відкритими виборчими списками, або мажоритарною виборчою системою. Обрання голів територіальних громад повинно відбуватись в два тури. На регіональному та субрегіональному рівнях виборча система повинна відповідати вимогам Конституції України і забезпечувати представництво суб'єктів формування цих органів.

Реформування місцевого самоврядування потребує зміцнення правових гарантій місцевого самоврядування, вдосконалення механізмів судового захисту прав та інтересів територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

4. Очікувані результати реалізації реформи

1) належний та ефективний розподіл повноважень між рівнями органів місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на засадах децентралізації публічного врядування та субсидіарності;

2) ефективна та стабільна система функціонування органів місцевого самоврядування, забезпечення прозорості діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, мінімізація умов для корупції;

3) створення умов для безпосередньої участі жителів у вирішенні питань місцевого значення, ефективність впливу громадян на прийняття рішень органами місцевого самоврядування;

4) організаційна та фінансова автономія територіальних громад та органів місцевого самоврядування, наближення їх можливостей та якості діяльності до європейських стандартів;

5) розширене надання адміністративних послуг органами місцевого самоврядування;

6) формування дієвих місцевих бюджетів;

7) створення умов, що сприятимуть сталому розвитку територіальних громад;

8) створення умов для належного матеріального, фінансового та іншого ресурсного забезпечення виконання завдань та функцій місцевого самоврядування;.

5. Ресурсне забезпечення реалізацій концепції

Передача ряду повноважень із районного рівня на рівень громади супроводжуватиметься змінами в органах управління. Переважна більшість вказаних працівників буде працевлаштована в органах управління громад, в першу чергу створених на базі міст районного значення, селищ, а також виконавчих органів районної ланки місцевого самоврядування.

На етапі впровадження реформи необхідне проведення широкої просвітницько-агітаційної роботи та відповідні кошти. Кошти також передбачатимуться на етапі розроблення законопроектів.

Конкретні обсяги ресурсів, необхідних для впровадження реформи, мають бути визначені при розробленні заходів по її реалізації на місцевому рівні.

Фінансування проведення реформи здійснюватиметься з державного, місцевих бюджетів та інших джерел, передбачених законодавством.

У відповідності до соціальних ініціатив Президента України В.Ф. Януковича

  З 1 липня 2013 року фізичних осіб-підприємців та юридичних осіб реєструватиме Державна реєстраційна служба України.

  З 1 липня в країні будуть одні стандарти відкриття своєї справи, а у всіх областях почнуть працювати відділення Укрдержреєстру, крім того, держреєстратори будуть розміщуватися в тому числі і в центрах надання адмінпослуг, там, де це дозволяють умови. Передача функцій з реєстрації бізнесу у відання Укрдержреєстру займе два-три місяці.

Відтепер, щоб відкрити свою справу, підприємцям потрібно буде звертатися до відділень Укрдержреєстру .

На сторінці ДРСУ уже функціонує електронний реєстр юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців яким може скористатися кожен охочий, а також запроваджено інноваційний механізм електронної державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців

Відкрити свою справу можна буде, не виходячи з дому - на Реєстраційному порталі (rp.irc.gov.ua). Користувачеві досить мати ключ електронного цифрового підпису та можливість оплатити дистанційно реєстраційний збір.

  Встановлено, що реєстрація юридичних осіб займає до 3 робочих днів, а фізичних осіб-підприємців до 2 днів.

Інформацію підготував заступник Голови Комсомольської районної у м. Херсоні ради депутат Комсомольської районної у м. Херсоні ради Кравченко Ю.П.

1.07.2013 р.

Відповідно до соціальних ініціатив Президента України Януковича В.Ф.

в Україні з 1 липня діють нові правила нарахування пенсії.

Згідно із законом врегульовано низку питань пенсійного забезпечення: про зарахування до страхового стажу часу перебування у відпустці по вагітності та пологах, виплати пенсії по втраті годувальника дітям, які досягли 18-річного віку, в період перерви в навчанні, про зміну механізму перерахунку пенсій з 1 березня кожного року, про оптимізацію зарплати для обчислення пенсії шляхом першочергового виключення періодів одержання допомоги по безробіттю, про вдосконалення механізму визначення середньомісячного коефіцієнта зарплати особи у разі, коли є неповних місяці страхового стажу.



З липня 2013 р. особи, які перебувають у відпустці по вагітності та пологах і отримують допомогу по вагітності та пологах, будуть застрахованими особами, отже, ця відпустка не буде зараховуватися до страхового стажу при призначенні пенсії.



Крім того, діти, які досягли 18-річного віку (якщо вони навчаються на денній формі навчання) зможуть отримувати пенсію із нагоди втрати годувальника в періоди перерви в навчанні, але за умови, що такий період не перевищує чотирьох місяців.

Вступає в силу змінений механізм щорічного перерахунку призначених пенсій з 1 березня кожного року. Порядок проведення такого перерахунку, як і раніше буде визначатися у межах бюджету Пенсійного фонду за рішенням Кабінету міністрів України.

Раніше право на перерахунок пенсій визначався в залежності від того, на скільки у попередньому році зріс розмір пенсії особи, то у зв'язку із змінами, що це не буде мати значення. Перерахунку фактично підлягають всі пенсії. При цьому заробітна плата, з якої призначено (попередньо перераховано) пенсію буде підвищуватися на коефіцієнт, який відповідає не менше 20 відсоткам зростання показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, порівняно з попереднім роком. Кожному пенсіонеру гарантується підвищення заробітної плати, з якої призначено (попередньо перераховано) пенсію, на коефіцієнт не менш зростання рівня інфляції (індексу споживчих цін) за минулий рік.



Законом пенсіонеру надана можливість при визначенні зарплати для обчислення пенсії, з періоду, за який враховується заробітна плата (дохід) для обчислення пенсії, у першу чергу виключити періоди отримання допомоги по безробіттю (за ці періоди враховується мінімальна зарплата) незалежно від їх періодичності. Також вдосконалено механізм визначення середньомісячного коефіцієнта зарплати особи у разі, коли є неповний місяць страхового стажу (місяці, в яких заробіток менше мінімальної заробітної плати). Це дозволить збільшити розмір пенсії.





Перший заступник начальника Управління Пенсійного Фонду України м. Херсона

депутат Комсомольської районної р. в Херсоні ради Мала Людмила Олександрівна

27.06.2013р.