до проекту Концепції реформи місцевого самоврядування та
територіальної організації влади в Україні (від березня 2012 року)
Цей документ підготовлено Центром експертизи реформ
місцевого самоврядування Ради Європи, Генеральним директоратом ІІ – Демократія,
у співпраці з професором Жераром Марку Університету Париж 1
Пантеон-Сорбонна, директором GRALE
(Дослідницької групи з питань місцевої адміністрації/управління в Європі),
Франція.
Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної
організації влади в Україні
запропонована у відповідності до
рішення Кабінету Міністрів України. Це стратегічний (політичний) документ,
який розробляється пакетом
законодавства. До проекту Концепції додається документ під назвою “Політична пропозиція”, істотна частина якого
підсумовує проект концепції; у “Політичній пропозиції” подано інформацію про
всі попередні кроки, які здійснювалися в рамках реформи місцевого самоврядування
з часу прийняття чинного Закону «Про місцеве самоврядування». Рада Європи була задіяна до всіх програм реформ цього
періоду, і до кожної з них надавала свої оцінки
та рекомендації. Запропонований
проект концепції включає стислу оцінку
ризиків запропонованої нині реформи, а також стисле порівняння проекту
концепції з іншими можливим варіантами;
ці частини слід зробити більш розгорнутими в напряму політичної дискусії, якщо цей
варіант буде прийнято Кабінетом Міністрів.
Нарешті, цей документ
містить резюме усіх позицій, що
висловлювалися на етапі консультацій.
Зокрема, йдеться про комплексні
пропозиції, надані Харківською обласною держадміністрацією, які чітко і в
системний спосіб зазначають різні напрямки реформи. Крім того, проект концепції, так і «Політична пропозиція» містять
узагальнення недоліків чинної
організації місцевого самоврядування, які
вказують на необхідність комплексної реформи; упродовж останніх років така оцінка
проводилися кілька разів, а тому ми можемо
погодися з усіма цим пунктами.
Проект концепції являє собою опис комплексної реформи, яка
охоплює територіальну основу органів місцевого самоврядування базового рівня
(муніципальний рівень, який в українській номенклатурі має різні назви), органи місцевого самоврядування всіх рівнів,
в тому числі виконавчі комітети
регіональних (обласних) та районних рад,
розподіл завдань між органами місцевого самоврядування різних рівнів,
глибинну реорганізацію місцевої державної адміністрації, яка має виконувати
функції координації та нагляду. Пропонується також часовий графік щодо
прийняття законодавчої основи для
першого етапу реформи упродовж 2012 року,
та другого кроку в рамках першого етапу, а також нового пакету
законодавства, в тому числі внесення
змін до Конституції упродовж 2013-2015 рр.
За умови врахування поданих нижче коментарів проект концепції, у його нинішній версії, можна використовувати як достатню
основу для комплексної реформи місцевого
самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яку упродовж
багатьох років було рекомендовано Радою Європи.
Водночас слід зазначити відсутність чіткого зв’язку між цим
проектом концепції та
законопроектом «Про об’єднання
територіальних громад», представленого в грудні місяці минулого року, та до
якого Радою Європою було надано коментарі та рекомендації. Чи означає це те, що
законопроект було подано в очікуванні на проект концепції реформи місцевого
самоврядування та територіальної організації влади в Україні, чи
навпаки, що наразі від цього
законопроекту уже відмовилися, або ж,
принаймні, він підлягає подальшому перегляду?
У цій оцінці ми спочатку розглянемо всю концепцію; далі, зазначимо кілька її положень, які
можуть негативно вплинути на впровадження реформи та очікувані результати; і зрештою, зазначимо деякі невирішені
проблеми, про які уже йшлося в оцінках
та висновках, що раніше надавалися Радою Європи.
I. Проект
концепції: загалом відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування та
попереднім рекомендаціям Ради Європи
Проект концепції базується на принципах, що визначаються у чинній Конституції України та
на припущенні про адекватність нинішньої трирівневої системи: громада – район
та міста обласного значення –
область (Республіка Крим) та міста зі спеціальним статусом
еквівалентним області (Київ та Севастополь).
Насправді, якщо взяти
до уваги розміри України, то така структура не викликає сумнівів. На подальших
етапах, для того, щоб вирівняти існуючі диспропорції (зазначені у «Політичній
пропозиції» на стор. 15) та
врахувати результати
територіальної реформи на першому рівні, можливо, виникне необхідність
перегляду меж районів.
Проект концепції справедливо визначає питання органів
місцевого самоврядування базового рівня основним, а тому розглядає реформу
територіальної організації на базовому рівні першим кроком реформи. Лише
після успішного укрупнення базового рівня можна буде визначити завдання
цього рівня, стосунки з вищим
рівнем та з державними адміністраціями.
На користь цієї хронології реформи свідчить іноземний
досвід. У Польщі де реформи місцевого самоврядування виявилися найбільш успішними
з – поміж країн Східної Європи, спочатку
реформу було впроваджено на муніципальному рівні, а потім уже на рівні району та області. В Угорщині також,
зусилля концентрували на муніципальному
рівні.
У відповідності до Конституції України, система органів
місцевого самоврядування базового рівня має відповідати системі
адміністративно-територіальних одиниць. Відповідно, необхідно виключити можливість існування
складних адміністративно-територіальних утворень (так званих “матрьошок”).
Закон має забезпечити
для муніципалітетів два способи впровадження реформи: або шляхом об’єднання
(злиття) територіальних громад в одну більшу громаду, або шляхом
міжмуніципального співробітництва через утворення союзу громад, в якому
утворюється один представницький орган та його виконавчі органи. Цей спосіб
зазначено у “Політичній пропозиції” (стор.8), але не міститься у проекті
концепції. Вважаємо, що цей спосіб слід відновити у тексті концепції, адже
інакше, це може викликати сумніви щодо справжніх намірів Уряду. Далі, у концепції
зазначається, що жителі сіл, селищ, або
міст, які не є (або вже не є) самостійними громадами формують “органи самоорганізації” інтегровані в
систему місцевих органів самоуправління муніципалітету (громади).
Це слушний варіант, яким можна скористатися для того, щоб
подолати спротив та організувати муніципальний орган на
належнішому рівні. Втім, для того, щоб досягти мети територіальної реформи
модель такого органу спільної співпраці
має бути організована в точній відповідності до закону, це стосується як
інституцій, так і компетенцій; інакше, виникає серйозний ризик того, що варіант
співпраці стане способом уникнення територіальної реформи. Як приклад можна навести територіальну
реформу у Франції, що впроваджувалася у відповідності до закону 1999 року, який
передбачає організацію інтегрованих міжмуніципальних органів, наділених істотними повноваження у кількох важливих питаннях, в
тому числі оподаткування.
Дивно, але у
документі не згадується прийняття перспективних планів формування громад
обласними державними адміністраціями,
про який йшлося у наданому у грудні 2011 року законопроекті «Про
об’єднання територіальних громад». Хочемо нагадати, що такий план ми піддавали критиці, через
відсутність відкритої процедури його підготовки, яка відбувається за участі
місцевих органів влади, та через протиріччя між можливістю добровільного
об’єднання територіальних громад та обов’язковістю впровадження таких планів.
Насправді, такі плани необхідні, і їх слід включати у проект концепції, але
водночас, вони мають бути спрямовані на досягнення домовленості сусідніх
територіальних громад щодо їхніх меж, та типу об’єднання.
Це означає, що проект
концепції має чітко пропонувати два способи територіальної реформи, той,
спосіб, який базується на співпраці, має включати інтегровані міжмуніципальні органи, статус і компетенція
яких визначається законом,
а також консолідовані плани (плани укрупнення), що розробляються на
обласному рівні за участі територіальних громад. Тут можна скористатися досвідом Франції, де плани укрупнення
схвалюються префектом на основі консультацій з радами у кожному департаменті.
Ця комісія (яка складається з обраних представників) може вносити зміни до запропонованого перфектом
плану укрупнення, за умови їх схвалення двома третинами від більшості, ці зміни
будуть обов’язковими для виконання перфектом.
Що стосується визнання права громадян формувати “органи
самоорганізації”, які становлять частину системи органів місцевого
самоврядування нової об’єднаної громади,
то, це може виявитися ефективним способом для подолання недовіри до територіальної реформи, та забезпечення
тіснішого зв’язку муніципальної адміністрації з громадянами, які проживають в різних населених пунктах,
інтегрованих в громаду. Цей спосіб уже довів свою ефективність у кількох
країнах, де його використовували для того, щоб заручитися широкою підтримкою
територіальних реформ (див. наприклад, інформацію про територіальну реформу в
Польщі, Греції, Болгарії).
Проект концепції передбачає запровадження радикальних змін
на рівні району та області. Йдеться про
внесення змін до Конституції, для того, щоб створити конституційну основу
утворення виконавчих органів обласних та районних рад, і для розмежування
повноважень між ними та відповідними місцевими державними адміністраціями.
Більше того, проект концепції не містить
посилання на чинне визначення обласних
та районних рад, як представницьких органів
спільних інтересів громади,
залишаючи таким чином, відкриту можливість для визначення обласних та районних територіальних громад
на вищому рівні. Втім, яким би не
виявилося остаточне рішення щодо цього питання, суть полягає в можливості
утворення виборних виконавчих органів районних та обласних рад.
Буде переглянуто розмежування повноважень між органами
місцевого самоврядування різних рівнів та державними адміністраціями й органами
місцевого самоврядування. У цьому контексті слід зазначити, такі аспекти:
- Слід
скасувати дублювання повноважень органів місцевого самоврядування різного рівня;
- Функції
місцевих органів виконавчої влади (ми розуміємо, що це: голови обласних і
районних державних адміністрацій та їхній апарат) та територіальні органи
центральних органів виконавчої влади (ми розуміємо, що це: міністерства та інші
центральні органи виконавчої влади) будуть передані органам місцевого
самоврядування, які мають найтісніший контакт з громадянами. Цей пункт у
частині 3 проекту концепції, означає здійснення Державою передачі істотної
частини повноважень органам місцевого самоврядування.
Слід визначити Програму передачі повноважень. У проекті
концепції зовсім не йдеться про масштаби
такої передачі, у документ є лише
посилання на принцип субсидіарності. Але ж нам відомо, що визначення повних та
виключних компетенцій та повноважень
органів місцевого самоврядування стосовно надання послуг населенню, та
розподіл компетенцій між органами місцевого самоврядування різних рівнів,
місцевими органами виконавчої влади та територіальними органами центральних органів виконавчої влади становитиме перший етап реформи, а саме,
прийняття упродовж 2012 року відповідних законодавчих документів. Водночас, тут дещо неясно, адже в документі
сказано про те, що визначення
компетенцій районних та обласних органів
місцевого самоврядування повинно відбуватися на другому етапі реформи,
тобто, в період починаючи з 2013 по 2015
рр. Насправді, ми розуміємо, що другий етап буде найважливішим в тому, що
стосується функцій різних інституцій у новій системі, адже процес передачі повноважень новим
органам місцевого самоврядування різних рівнів
відбуватиметься лише після їх закріплення, з урахуванням спроможності цих органів до їх реалізації; це
означає, що така передача повинна
відбуватися поступово – адже саме в
такий спосіб це відбувалося в інших країнах, які впроваджували такого плану
реформу децентралізації (наприклад, у
Франції та Польщі).
Реорганізація державної адміністрації на місцевому рівні
супроводжуватиме реформу місцевого самоврядування. Цю реорганізацію буде спрямовано на
оптимізацію надання державними адміністраціями послуг населенню та ліквідацію
“диспропорцій” стосовно доступу до
послуг та якості послуг – цей пункт проекту концепції означає, перегляд
меж районів. Функції, що
виконуються місцевими державними
адміністраціями слід визначати після того, як
буде визначено функції органів місцевого самоврядування для кожного
рівня, і, на загал ці функції здебільшого становлять функції контролю та
координації, тоді як інші повноваження
визначаються за застосування принципу
субсидіарності (див. проект концепції
стор. 7). У “Політичній пропозиції” зазначено, що Харківською обласною державною
адміністрацією пропонується в результаті реформи “ліквідувати” районну
державну адміністрацію. (див. стор 8).
Проект концепції
наголошує на підвищенні участі
громадян у прийнятті рішень. Йдеться про те, що процес прийняття рішень
має бути якомога відкритішим для участі громадян, зокрема, завдяки різним формам прямої демократії та
впровадження принципів «вiдкритостi» та «пiдзвiтностi» (див. частину 3 “Шляхи і
способи розв’язання проблеми”). Проект концепції також зазначає необхідність
організувати контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку
громадян та організацій громадян, а не здійснювати його виключно шляхом
адміністративного контролю.
Це мабуть найскладніша частина концепції. Адже ці принципи
потребують належної законодавчої основи, яка визначає права, процедури,
запити, судовий розгляд, та
розмежування між різними секторами (наприклад, містобудівної діяльності,
захисту довкілля) на основі спільних принципів та загальних положень, що
стосуються всіх секторів, діяльність яких не визначається спеціальним
законодавством. Крім того, успіх інституцій щодо участі громадян залежить від
того, наскільки громадяни довіряють публічним інституціям. Це означає, що для
підвищення рівня довіри необхідно докласти значних зусиль аби удосконалити
методи їхньої роботи, підвищити
прозорість, та чесність органів місцевого самоврядування; адже, лише це сприятиме участі громадян. З
іншого боку, нам слід враховувати політичну культуру. Пряма демократія як
звичайний спосіб прийняття рішень на
місцевому рівні розвинулася лише у незначній кількості країн, зокрема у Швейцарії, і меншою мірою у Німеччині; тоді
як серед країн колишнього соціалістичного табору можна назвати лише Чеську Республіку. В інших країнах місцева
демократія істотно покладається на представницьку демократію. У Швеції,
наприклад, надзвичайно суворі вимоги щодо прозорості виявилися ефективною гарантією проти
зловживання владою; взагалі, витоки
цього явища спостерігаються у політичній
традиції, що розвивалася
починаючи з 18 сторіччя. Україна
має відшукати свій власний баланс
між різними видами інституцій, що сприяють розвиткові місцевої демократії.
10. У проекті концепції йдеться про процедурно визначену
систему контролю з боку місцевих органів виконавчої влади за виконанням
органами місцевого самоврядування Конституції та законів України; ця функція контролю повинна стати основною
функцією обласних та районних держаних адміністрацій. Це означає, що державна
адміністрація повинна розглядати рішення органів місцевого самоврядування не по
суті, а виключно, виходячи з їх
законності, принаймні, в тій частині, що стосується власних функцій органів місцевого
самоврядування. Втім, у цьому пункті проекту концепції цю визначальну різницю не прописано.
Така система контролю потребує подальшої розробки в тій
частині, що стосується анулювання постанов місцевого органу влади (головою
державної адміністрації або адміністративним суддею), проміжних способів
вирішення питань, та прав органів місцевого самоврядування оскаржувати рішення,
які анулюють їхні постанову.
Виконання зазначеного стало б істотним кроком вперед у
дотриманні Європейської хартії місцевого самоврядування, хоча
сам принцип, уже було закладено у Конституції України та Законі України
«Про місцеве самоврядування» 1997 року. Втім,
функція, яка закріплюється за територіальними органами центральних
органів виконавчої влади (міністерств), що стосується виконання завдань органів місцевого самоврядування може згубно
вплинути на вищезазначений принцип, що, власне, ми побачимо далі.
11. І, нарешті,
проект концепції, приділяє увагу умовам впровадження реформи: зокрема,
бюджетній базі та кадровим ресурсам нових муніципалітетів або об’єднаних органів.
На другому етапі реформи з метою надання новим муніципальним бюджетам власних
ресурсів, достатніх для виконання їхніх нових функцій передбачається внесення
змін як до Бюджетного, так і Податкового кодексів.
У проекті концепції також йдеться про фінансування самого
процесу реформи, втім, саме це питання виписано дуже нечітко (див. частину 5): пропонується здійснювати реформи
місцевого самоврядування та територіальної організації влади за рахунок
державного та місцевих бюджетів у межах асигнувань, що передбачатимуться у
відповідних бюджетах на відповідний рік. По-перше, має існувати система
стимулів для територіальних громад, яка чітко вказує на вигоди від укрупнення
громади. Далі, слід мати кількарічний кошторис вартості реформи, а також планування ресурсів необхідних на
кілька років вперед. Відсутність фінансової підтримки може в результаті
спонукати провал самої реформи.
12. Водночас, передусім,
тобто, упродовж 2012 року, слід провести реформу державної служби в
органах місцевого самоврядування, для того, щоб підготувати самих працівників
до реформ, в тому числі проведення реформи класифікацій за використання
європейського досвіду у цій сфері.
13. Проект концепції звертає увагу на той факт, що на другому етапі реформи буде прийнято новий
Закон «Про місцеве самоврядування», а
також на те, що впровадження реформи вимагатиме внесення змін до значної
кількості законів, та інших законодавчих
актів що стосуються муніципального майна, земельних, господарських, цивільних
відносин, охорони навколишнього середовища та інших важливих питань
життєдіяльності громад.
Досягти належного узгодження змін до чинного законодавства з
концепцією передачі повноважень новим органам місцевого самоврядування, та
передачею повноважень органам місцевого самоврядування різних рівнів можна лише
за умови модифікації галузевого законодавства, яке має детально відобразити
нову урядову структуру відповідного
сектора.
II. Недоліки та ризики положень проекту концепції
У цій частині ми розглянемо кілька положень, які або не є
чітко зрозумілі, або можуть спонукати появу труднощів, що, зрештою, може
негативно позначитися на впровадженні реформи. Основні проблеми стосуються концепції функцій органів місцевого
самоврядування, та відповідних функцій
та повноважень місцевих державних адміністрацій та територіальних органів центральних органів виконавчої влади
та контролю діяльності органів
місцевого самоврядування.
Якщо говорити про
функції органів місцевого самоврядування то, проект концепції підготовлено виходячи з того, що органи місцевого самоврядування повинні на
кожному рівні (громади, району, області) здійснювати повний спектр,
виключних функцій, а також, з того, що
жодне повноваження, функція чи завдання
не повинне дублюватися органами місцевого самоврядування іншого рівня.
Водночас, слід на голосити на відсутності концептуального викладу розподілу
повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів, за винятком
посилання на принцип субсидіарності, який можна використовувати для того, щоб
обґрунтувати централізацію функції, так і її
передачу на інший рівень.
Ми переконані, що такі рекомендації проекту концепції не
придатні для їх практичного впровадження. У Франції – країні, яка також
має трирівневу систему місцевого самоврядування - так-зване питання “розмежування компетенцій”
залишається невирішеним уже упродовж тридцяти років, з часів запровадження реформи децентралізації 1982 року. Більше того, останній Закон «Про місцеве самоврядування», від 16
грудня 2010 року ймовірніше за все також не зможе вирішити
цього питання (але, що стосується процедурних питань див. далі за текстом).
Основна проблема полягає не у “власних,” а у “виключних” компетенціях. Непорозуміння
виникає в результаті неправильного
погляду на розподіл повноважень у
федеральних урядах: адже завжди існує перелік питань, які належать до компетенції
федерального законодавчого органу, тоді як інші розглядають як залишкову компетенцію, якою
наділяють органи, членів федерації, або ж існує комбінація різних
критеріїв стосовно розподілу
законодавчих повноважень. Але в умовах унітарної держави, так само як це
відбувається на рівні законодавства членів федерації (або в країнах, де
регіональні органи місцевого самоврядування наділені законодавчою владою –
наприклад, Іспанія, Італія),
розподіл повноважень стосується не законодавства, а адміністрування. Це
означає, розподіл множинних повноважень у будь-якій сфері публічної компетенції
(відповідальності): наприклад джерел фінансування та управління видатками,
повноваження приймати нормативні документи на виконання положень законодавства
або визначених на центральному рівні правил (стандартів), або для забезпечення
організації різних органів, задіяних у виконання конкретної функції,
повноваження приймати, виконувати та контролювати окремі рішення, повноваження управляти персоналом, численні
обв’язки пов’язані з винесенням рішень
щодо запитів та претензій, та багато
інших повноважень. Як наслідок, за винятком суто місцевих питань, законодавство
має визначити розподіл повноважень між кількома рівнями місцевого
самоврядування: наприклад, встановити
стандарти надання послуг, та рівні фінансування конкретної послуги виконавчими
органами; планування на регіональному рівні;
менеджмент, окремі рішення на
муніципальному або районному рівні. Таким чином, як уже наголошувалося раніше,
галузевому законодавству відводиться ключова роль у реформі децентралізації, а
це означає, що окрім загальної політики децентралізації, впровадження реформи
має відображатись у всіх галузях, де органи місцевого самоврядування та місцеві
органи виконавчої влади мають свої повноваження, у відповідності до нового
розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого
самоврядування, та між органами місцевого самоврядування різних рівнів.
Отже, враховуючи те, що загалом можливо
і необхідно уникати дублювання повноважень – слід водночас зазначити, що у
тексті документу це поняття не завжди вживається в одному й тому ж значенні,
інколи воно використовується в ширшому значенні, як “компетенція” або
“відповідальність”) та «завдання», а тому неможливо уникнути дублювання різними
органами однієї і тієї ж самої функції.
У результаті єдиний можливий вихід із ситуації полягає в тому, щоб спрощувати, (і, на жаль, донині у
Франції цього не було досягнуто), тобто, – вважати, що згідно з законом усі
повноваження органів місцевого самоврядування виконуються муніципалітетом
(громадою), за винятком тих, випадків, коли закон їх конкретно закріплює за
органом місцевого самоврядування вищого рівня. Це означає, що всі передані
повноваження мають взяти на себе
муніципалітети, закон також має визначити, які з них – як виняток –
закріпляються за обласними або районними органами місцевого самоврядування. Цей
спосіб було успішно впроваджено у Польщі, і закріплено в Конституції 1997 року;
аналогічні положення містять конституції Чеської Республіки та Словаччини,
але у цих країнах їхній вплив, через
розкол муніципалітетів після падіння комуністичного режиму, виявився меншим. Цей принцип можна успішно
використовувати за умови завершення територіальної реформи, для того, щоб
установити базовий рівень системи місцевого самоврядування – мережі
територіальних одиниць з власними органами місцевого самоврядування, які
матимуть бюджетну спроможність та кадри, необхідні для виконання усіх завдань місцевих органів. У Швеції та Данії обумовлення щодо здійснення всіх повноважень
органів місцевого самоврядування на рівні муніципалітету не існує, навпаки ради
(у випадку Данії починаючи з 2007 року регіональні ради) користуються
положенням про загальну компетенцію: тим не менш, якщо подивитися на
законодавство та розподіл їхніх бюджетів, то видно, що вони здійснюють саме ті
функції, які визначено Законом, та які не здійснюються на рівні муніципалітету.
Отже, ми пропонуємо перш за все завершити територіальну
реформу, що згідно з проектом концепції насправді становить перший етап реформи. І далі, розробляти стратегію реформи виходячи з того принципу,
що за винятком повноважень, які конкретно закріплені за районним або обласним
рівнем, повноваження органів місцевого самоврядування має виконувати
об’єднана громада.
Крім того, положення про загальну компетенцію має визнаватися на рівні муніципалітету, і можливо також на рівні району та області. Положення про
загальну компетенцію міститься у статті 4 Європейської хартії місцевого
самоврядування. Це не принцип розподілу повноважень і функцій, – це принцип свободи, його мета полягає в тому,
щоб надати органу місцевого самоврядування можливість висувати ініціативи, які
стосуються публічного інтересу його мешканців,
за тієї умови, що це не порушує
повноважень іншого органу, і не
суперечить закону. На використання цього положення не виділяється значної частки бюджетних
видатків, і, насправді воно залежатиме від бюджетної спроможності відповідного
органу місцевого самоврядування. Втім,
це – фактор гнучкості в здійсненні
органом місцевого самоврядування свої діяльності щодо задоволення конкретних
місцевих потреб, та стимул для здійснення такого управління ресурсами, яке
дозволяє мати таку спроможність, навіть,
якщо і обмежену.
Ще одне питання стосується відмінності між «власними» та
«делегованими» повноваженнями. Про це йдеться в одному з перших положень
проекту концепції (див. на початку частини 3). Власні повноваження – це
функції, які органи місцевого самоврядування виконують, у відповідності до
їхньої власної відповідальності в рамках Закону. Делеговані повноваження – це
функції, які орган місцевого самоврядування виконує, як представник Держави;
вони продовжують залишатися функціями
Держави, не зважаючи на те, що виконуються органами місцевого самоврядування. Як наслідок,
відносини між органами місцевого самоврядування та державними адміністраціями,
що стосується обох видів повноважень, особливо в питаннях фінансування та
контролю, не залишаться без змін, однак
у проекті концепції цю істотну відмінність не достатньо конкретизовано.
Більше того, відмінність між власними та делегованими
повноваженнями має базуватися на розрізнені функцій, які в майбутньому буде
продовжувати виконувати сама Держава під свою відповідальність, та функцій, які
виконуватиме під свою відповідальність орган місцевого самоврядування. Єдиний
натяк мітиться на стор. 7: “основнi вимоги до реформування…”: «діятимуть
місцеві державні адміністрації, які наділяються повноваженнями контролю за
законністю актів органів місцевого самоврядування на відповідній території,
координують діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої
влади. Інші повноваження місцевих державних адміністрацій визначатимуться
виходячи з принципу субсидіарності». Ключовий момент полягає у змісті цих “інших повноважень ”.
Якщо говорити про виконання функцій, які вважаються таким,
що складають повноваження Держави, зазвичай існує два основні способи
організації їх виконання: або через органи виконавчої влади або через органи
місцевого самоврядування (що інколи кваліфікується як «непряме державне
управління»).
Чого насправді бракує у проекті концепції, так це
стратегічного бачення того, які саме функції, будуть виконуватися як відповідальність державної адміністрації у
майбутньому, уже після територіальної реформи.
Різницю між власними
та делегованими повноваженнями можна прочитати у Законі «Про місцеве
самоврядування» 1997 року. Втім, широка концепція делегованих функцій або завдань, негативно позначиться на
масштабі реформи. І може в результаті спонукати таку ситуацію, коли основна частина завдань, які виконуватимуть
органи місцевого самоврядування будуть насправді скеровуватися державними
адміністраціями.
Ознаки цього ризику можна побачити у наступному пункті проекту концепції (стор.8): “територіальні
органи центральних органів виконавчої влади здійснюють контрольні функції щодо
забезпечення виконання законодавства України на відповідній території, надають
адміністративні послуги населенню та юридичним особам у найбільш прийнятній
формі та спосіб, здійснюють постійний моніторинг диспропорцій у доступі до
послуг на відповідній території ”.
Широко представлена функція контролю, повинна також включати
контроль за органами місцевого самоврядування. Здійснення моніторингу доступу
до послуг, означає спроможність
переглядати рішення органів місцевого самоврядування та давати їм вказівки.
Спроможність надавати адміністративні послуги означає, що ці територіальні
органи центральних органів влади будуть і надалі відповідати за надання послуг,
таких як: видача дозволів та сертифікатів чи особистих документів. Функції
контролю та моніторингу можуть стосуватися делегованих повноважень місцевих
органів влади. Такі функції є прийнятними, за умови чіткого та зрозумілого визначення делегованих завдань. Як приклад
незрозумілості у чинному законодавстві
можна навести положення Бюджетного кодексу
про так званий “другий кошик ”,
наприклад, функції , які підлягають під систему вирівнювання, тому що
вони відповідають гарантованим Державою функціям. Незважаючи на те, що ці
функції насправді є власними
повноваженнями органів місцевого самоврядування, державні установи здійснюють суворий
моніторинг їх виконання.
Власне ми хочемо сказати, що
у результаті наявності широкого
спектру делегованих повноважень та детального регулювання так званих власних повноважень, ситуація лише
виглядатиме як децентралізація, тоді як по суті
значних змін не відбудеться.
З огляду на зазначене, надзвичайно важливо, аби проект
концепції було незабаром доповнено
оглядом функцій чи завдань, які Уряд України планує передати органам
місцевого самоврядування, на яких умова, та згідно з якими змінами у відповідному галузевому
законодавстві.
На наш погляд, делеговані повноваження краще обмежити; функції місцевих органів повинні в основному
складися із власних завдань та повноважень; адже, якщо переважатимуть делеговані завдання, то
це призведе до неясності у відповідних
функціях Держави та місцевого самоврядування та підзвітності органів, які відповідають за їх виконання. Ті
функції, які Уряд України вважає за необхідне залишити як відповідальність Держави, можуть виконуватися територіальними
органами центральних органів виконавчої влади, і державні адміністрації мають відповідати за їх виконання; тоді як
органи місцевого самоврядування повинні відповідати перед громадянами за
виконання їхніх власних завдань.
Проект концепції також наголошує на вимозі
стандартизувати послуги, які органи
місцевого самоврядування надають населенню; ці стандарти повинні визначатися
законом, із встановленням індикаторів та критеріїв оцінки якості надання цих
послуг органами місцевого самоврядування (частина 3, стор.4 та
7).
Ця вимога може діяти проти децентралізації. У проекті
концепції також йдеться про те, що у процесі передачі повноважень державою до
органів місцевого самоврядування враховується їхня спроможність реалізувати ці
повноваження. Це має теоретичне підґрунтя, втім центральні органи виконавчої
влади можуть використовувати цей
аргумент для того, щоб скасувати або затримати передачу повноважень.
На сьогодні існують стандарти основних послуг, що надаються
населенню: це стандарти вартості, які містяться у формулі дотації вирівнювання,
прийнятої Кабінетом Міністрів та, які
використовують за основу для розподілу ресурсів на фінансування
виконання повноважень “другого кошика” (наприклад кількість учнів…). Попри те,
що це не сукупність індикаторів та критеріїв оцінки, втім, кожен знає чого
можна очікувати в рамках цих фінансових
лімітів.
На розробку повних сукупностей критеріїв та індикаторів
потрібен час, значна кількість статистичних спостережень, та запровадження
системи збору даних для того, щоб можна було
використати ці дані; усі індикатори та критерії спонукатимуть спори. На
загал, це обов’язково уповільнить упровадження реформ, а також ймовірно може
заблокувати реформу: гарантія надання певного рівня послуги буде
використовуватися проти передачі
повноважень місцевим органам влади.
Отже, цей пункт слід замінити наступним принципом: по відношенню до нових повноважень, переданих місцевим органам влади, органи
місцевого самоврядування зобов’язані утримувати рівень послуг, що існував на
момент їх передачі; вони можуть лише покращувати рівень послуг; у разі
зменшення ними рівня фінансування, у порівнянні до того, що існував на момент
передачі, це не повинно негативно впливати на рівень послуг, які підлягають
перевірці державними органами.
Це не позбавляє необхідності виділити певний період часу
для розробки індикаторів та критеріїв
оцінки шляхом проведення консультацій між практиками певного сектора,
посадовими особами місцевих органів влади та експертами центрального уряду, у
результаті, яких буде розроблено методологію та досягнуто мети оцінки на основі
відносно широкої згоди. Принагідно
нагадаємо, що якісна оцінка, яку можна використовувати для позитивних зрушень,
та висновки мають поділяти всі або більшість зацікавлених осіб.
Оцінка та моніторинг не повинні здійснюватися виключно державними адміністраціями.
Передусім, органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади зобов’язані мати власні системи внутрішнього аудиту щодо
основних аспектів (питань), від яких залежить виконання їхніх завдань. Далі
потрібен зовнішній аудит. В європейських країнах існує кілька типів зовнішнього
аудиту (див огляд, наданий Радою
Європи на початку 2011 р.: Ж. Марку
“Огляд систем зовнішнього аудиту
місцевих органів влади, що використовується в деяких країнах Європи) Overview
of external audit systems of local government in selected countries”).
Ефективною виявилася система регіональних рахункових палат, що використовується
у Франції та Польщі. Незалежність такої системи аудиту від політики має
вирішальне значення для її
авторитетності серед політичних лідерів та громадської думки.
III. Дві невирішені
проблеми
Нарешті, проект концепції, так і політична пропозиція
залишають невирішеними дві проблеми: кадри та ресурси.
Що стогується кадрів, то питання належними чином визначено у
проекті концепції, і готується відповідний законопроект; Рада Європи уже дала
свою оцінку останнього законопроекту з цього питання.
Тим не менш, документ не містить положення щодо переходу
персоналу. Якщо завдання та повноваження від державних адміністрацій
передаються до органів місцевого самоврядування, то тих працівників, які наразі
там працюють, слід перевести до служби у
виконавчих органах місцевих рад. Інакше, органам місцевого самоврядування
доведеться винаймати додаткових працівників, а реформа підвищить вартість утримання персоналу у
публічних бюджетах, і, останнє, ті працівники, яких не було переведено, але
позбавлено від частини їхніх повноважень
та завдань вироблять свої стратегії повернути принаймні їх частину шляхом здійснення контролю та моніторингу.
Водночас, слід зазначити, що переведення персоналу – це
складне і дуже чутливе завдання. Його виконання потребує ретельного і
перехресного аналізу персоналу, який працює у
в органах виконавчої влади над виконанням тих завдань, які наразі
підлягають передачі, а також сум відповідних бюджетних асигнувань. Також, мають
бути гармонізовані умови оплати та компенсацій державним службовцям, які
працюють в органах виконавчої влади та
органах місцевого самоврядування. Звісно, якщо перехід до органів
місцевого самоврядування призведе до втрати в оплаті або втрати можливостей, то
ці працівники мобілізуватимуться проти реформ. Слід провести ретельну оцінку
вартості таких заходів та спланувати їх
фінансування. І нарешті, організація служби в органах місцевого самоврядування
має передбачати рівнозначні кар’єрні можливості для державних службовців, які
працюють в органах виконавчої влади та
органах місцевого самоврядування; а поки що повинна залишатися
можливість переходу від однієї до іншої служби.
У проекті концепції визнається фінансовий вимір реформи,
втім документ не містить точного викладу того, як саме буде вирішено питання
фінансування реформи. Сказано лише, що “слід забезпечити матеріальну та
організаційну автономію органів місцевого самоврядування” (стор. 6) а також, що
передачу повноважень слід підтримати
достатнім рівнем фінансового забезпечення (стор. 7). Водночас, не сказано як саме
це буде зроблено.
З огляду на зазначене вище, проект концепції слід
скоріше доповнити фінансовим документом,
який міститиме точний кошторис видатків,
які слід передавати разом з новими повноваженнями, та альтернативні пропозиції
щодо того, як забезпечити достатні ресурси у місцевих бюджетах, для того, щоб
покрити ці видатки. Безсумнівно, що передача повноважень стикнеться з двома
труднощами: страхом місцевих посадовців, що уряд залишить невеличкі
місцевості самотужки вирішувати свої
проблеми, а також, що передачу повноважень не буде компенсовано. Таким чином,
слід планувати стимули на підтримку процесу укрупнення.
Що стосується ресурсів, то фінансовий документ також має
включати комбінацію рішень: передачу частини податкових надходжень Держави,
закріплення податків з податковими повноваженнями за місцевими властями та
бюджетні трансферти (як дотації та субсидії) на конкретні цілі.
Наявність фінансової гарантії становить ключове питання, для
підвищення готовності місцевих влад прийняти реформу.
Нарешті, оскільки Політична пропозиція містить тривалий
перелік законопроектів, які були підготовлені та обговорювалися упродовж
останніх років, а надто, в останні два роки,
важливо, щоб Уряд України дав чітко зрозуміти, які з цих законопроектів все ще
стоять на порядку денному, і які сам ,
слід вважати такими, що передують впровадженню проекту концепції.
Комментариев нет:
Отправить комментарий